Alfredo Thorne
tiene la oportunidad de pasar a la historia. Él puede ser el iniciador del
cambio estructural y de la modernización que requiere nuestro país. Es verdad
que para diversificar el aparato productivo (estimular el desarrollo industrial
y agroindustrial) no es suficiente la política fiscal, pero es necesaria y
puede desatar un proceso que obligue a los otros sectores y al BCR a actuar. Veinticinco
años de crecimiento primario exportador no han servido para resolver los
problemas estructurales de nuestra economía. El actual estancamiento
internacional debe ser, entonces, una oportunidad para reducir su dependencia
de las fluctuaciones de los términos del intercambio, mediante un proceso de
diversificación productiva que puede empezar con el desarrollo de mercados
internos. «No hay que olvidar que el problema central en países con escaso
desarrollo industrial y agrícola como el nuestro no está en la magnitud de la
inversiones privadas domésticas, sino en la orientación de su asignación»
(véase nuestro artículo del 01/08/2015).
Política fiscal y
estímulo a la inversión privada nacional
La política
fiscal puede jugar un papel fundamental para orientar la asignación de la
inversión privada nacional hacia la diversificación productiva. Lo puede hacer
mediante un plan multisectorial de inversiones de mediano y largo plazo en
infraestructura económica y social (ferrocarriles, carreteras, represas y
canales de riego, puertos, aeropuertos, institutos tecnológicos, hospitales,
policlínicos, colegios, agua y desagüe,
electrificación, etc.), desde una perspectiva macro regional y bajo un nuevo
ordenamiento territorial. La historia económica enseña que este tipo de
inversión pública es «el mejor mecanismo
de atracción de la inversión privada nacional y de creación de mercados
internos».
Optar por este
plan significa reorientar el gasto del Estado priorizando las inversiones. Con
este fin se debe introducir la Regla de
Oro de la política fiscal, según la cual el endeudamiento del gobierno debe
destinarse a financiar solo el gasto de inversión y no el gasto corriente. (Véase
capítulo IV de mi libro Reglas y
Sostenibilidad de la Política Fiscal, 2008). Ciertamente, no todo el
presupuesto de los planes de inversión debe ser financiado con endeudamiento
público. En el plan también se debe determinar los proyectos de inversión que
requieran de las asociaciones público privadas (APP), con criterios de evaluación
de sus efectos distributivos y fiscales. Es indispensable que se determine una
unidad especializada dentro del MEF responsable del banco de información y de
la evaluación (ex ante y ex post) de los respectivos contratos. (Sobre este
tema véase Germán Alarco, Ventajas y
desventajas de las APP en América Latina. 2015)
El otro mecanismo
con el que cuenta el MEF para reorientar su política fiscal hacia el cambio
estructural, es el mercado de deuda pública doméstica. El ministro Thorne ya
dio una buena señal. Ha dicho que «retirará hasta US$ 6,000 millones de
deuda externa en dólares para cambiarla a deuda interna en soles, mediante
prepagos, intercambio o canje de deudas y recompras de deudas». Esta operación,
como ha explicado Thorne, permitirá «enfrentar de una manera más sólida la
posible subida de tasas de la Reserva Federal».
La deuda externa (US
$ 24,671 millones) representa, al 30 de
junio de este año, el 55% del total. Esto quiere decir que 55% de la deuda pública
está expuesta al riesgo cambiario. Cuando el precio del dólar sube, se requiere
más soles para pagar un mismo monto en dólares de servicio de la deuda externa.
En realidad el ministro debería contemplar la posibilidad de un plan de
sustitución de deuda externa por interna cuyo objetivo sea reducir al máximo el
peso de la deuda en dólares y de esta manera liberar recursos (soles) para
inversiones. Esto implica no endeudarse más en dólares. Se debe desistir,
entonces, de la propuesta de emisión de deuda en dólares por US$ 1,769 millones
en el año 2017. «Un gobierno que pueda emitir deuda en su propia moneda —dice
Robert Skidelsky— puede fácilmente mantener tasas de interés bajas».
En consecuencia hay
que darle mayor impulso al programa de creadores de mercado de deuda pública
doméstica; hacerlo más líquido y profundo, para contribuir con el desarrollo,
en el mismo sentido, del mercado de capitales. Por su parte, el mercado de
capitales debe reformarse para darle prioridad a las transacciones en moneda
local y para facilitar la emisión de deuda por parte de las empresas medianas y
pequeñas, bajo determinadas condiciones. El ministro dice que se «buscará un rol más protagónico del Banco de la Nación, de COFIDE, de AGROBANCO, y del Fondo
mi Vivienda». De acuerdo. Pero sobre la base de esta política, COFIDE, por
ejemplo, puede garantizar la emisión de deuda en soles por parte de las
pequeñas y medianas empresas (agroindustriales y manufactureras), para
modernizar sus procesos de producción y aumentar su productividad. Esta es la
mejor manera de caminar hacia la formalización.
Lo que no debe hacer
el Ministro
En primer lugar, el
ministro debe olvidarse por un tiempo de la reducción del IGV y gestionar la
derogatoria inmediata de la Ley que dispone la disminución del Impuesto a la
Renta. En segundo lugar, debe concentrase en el combate a la evasión y elusión
tributaria. El particular debe gestionar la puesta en vigencia de la Norma XVI
introducida por el Decreto Legislativo 1121 de julio de 2012 para combatir la
elusión. Es una norma contra el uso de artificios legales para dejar de pagar
impuestos y faculta a la SUNAT a revisar ejercicios fiscales del año corriente y
hasta 4 años anteriores. Como nos recuerda Claudia Cisneros, la norma es
importante «porque el Perú está decidido a entrar al club de ricos de la OCDE y
el combate contra la elusión fiscal es un requisito» (CC: La Republica, 11-09-2016).
En tercer lugar, el
ministro no tiene por qué sujetarse a la trayectoria del déficit público
recomendada por el Consejo Fiscal. Se tiene que revisar la metodología de
cálculo del resultado fiscal estructural. Las políticas aplicadas en los
últimos veinticinco años han modificado la estructura del aparato productivo y
afectado al producto potencial. La economía es menos agrícola e industrial y
más productora de servicios de baja productividad (que concentra el grueso de
la PEA de baja calificación); y, ha perdido mercado interno por la masiva penetración
de importaciones. La especialización primario
exportadora afectó negativamente al producto potencial y a su tasa de
crecimiento, al sesgar la inversión hacia la construcción y la extracción
minera.
La disminución
relativa de la inversión en maquinaria y equipamiento, contrajo la tasa de
acumulación de capital no residencial, bloqueó el desarrollo de actividades que
promueven avances tecnológicos y, por lo tanto, afectó negativamente al
producto potencial. No hay que olvidar que la política económica puede retrasar
o acelerar el crecimiento económico y, por lo tanto, que «las estimaciones del
producto potencial siempre siguen a la producción real».