Monday, April 30, 2012

La moneda fuerte atenta contra la diversificación económica

El ministro de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla, ha vuelto a decir que «El Perú debe aprender a vivir con su moneda fuerte». Sus razones son anodinas. Dijo que «no se puede ir contra la tendencia de los influjos (de capital)». «Dadas las condiciones económicas internas y externas, la moneda peruana se mantendrá en el futuro con tendencia a apreciarse». Su argumento reciente es que «Las oportunidades de inversión de largo plazo en el país atraen a los inversionistas y presionan el precio del dólar a la baja».

No hay imaginación ni conocimiento; la realidad es lo que es y hay que aceptarla. Pero Castilla no es el único profesional de la economía que razona igual. Hay otros. Por ejemplo, hace un buen tiempo un profesor de macroeconomía escribió, en un diario local, que no se puede hacer nada contra la apreciación de la moneda, porque «el tipo de cambio depende esencialmente de lo que pasa afuera». Este economista dijo, además, que los que buscan un tipo de cambio competitivo –aludía a la propuesta de política cambiaria de La Gran Transformación--  «están desinformados».

El lector bien informado debe saber que en los años 2002-2003, el directorio del Banco Central de esa época modificó el esquema institucional de las políticas monetaria y cambiaria, introduciendo una regla de antinflacionaria y una regla cambiaria. Según esta última, el Banco Central interviene en el mercado cambiario para  morigerar la volatilidad del tipo de cambio, comprando o vendiendo dólares y esterilizando los efectos monetarios de estas operaciones. De aquí se deduce que lo que ocurre con el tipo de cambio depende de cómo aplica el actual directorio del Banco Central la regla de intervención esterilizada.

Los que nos aconsejan vivir con una moneda fuerte, en la práctica se oponen al objetivo de un tipo de cambio real estable y competitivo. También es posible que no entiendan que las intervenciones esterilizadas del Banco Central, son equivalentes a las  entradas de capitales (cuando vende dólares al mercado) o a las salidas de capitales (cuando compra dólares del mercado). No hay que culparle ni a los «influjos de capital» ni a lo que «pasa afuera» de la notable apreciación de la moneda y de la consecuente pérdida de competitividad ocurrida desde el gobierno de García hasta la actualidad. De julio de 2006 a julio de 2011 el tipo de cambio real bilateral y el tipo de cambio real multilateral disminuyeron en 19.5% y 6.3%, respectivamente. Durante los ocho primeros meses del gobierno actual la velocidad de la pérdida de competitividad aumentó. El tipo de cambio real bilateral se redujo en 6.2% y el tipo de cambio real multilateral en 4.1%.

Mi colega macroeconomista cambió de idea después de leer Two Targets, Two Instruments: Monetary and Exchange Rate Policies in Emerging Market Economies, de J. D. Ostry, A. R. Ghosh, y M. Chamon, todos funcionarios del FMI, institución que propició la aplicación de las políticas neoliberales en casi todos los países de la región. Ojalá que también lo lea Luis Miguel Castilla, aunque imagino que él debe saber que a los mineros les tiene sin cuidado lo que ocurra con el tipo de cambio. Los afectados con la notable pérdida de competitividad que al ministro no le importa, son los industriales y los agro-industriales que tratan de ganar mercados externos.

Como dije en otro artículo, «Propiciar la caída del tipo de cambio real, con intervenciones tímidas, es conspirar contra el crecimiento y la diversificación de la producción y de las exportaciones».




Publicado en el diario Gestión, el lunes 30 de abril. 

Saturday, April 28, 2012

Democracia y Crecimiento Económico Inclusivo

Lo que está ocurriendo con el proyecto minero Conga evidencia el carácter antidemocrático del poder minero y de los que ahora gestionan el poder político. Pero no solo eso; también evidencia cierto complejo de inferioridad ante lo extranjero. Se menospreció la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto minero Conga hecha por nuestros connacionales y se optó por un peritaje extranjero que llegó a conclusiones similares, es decir, que el EIA aprobado en 2010 tenía deficiencias notables. El propósito de este artículo es llamar la atención sobre la importancia de la democracia para la definición del carácter inclusivo del crecimiento. El crecimiento con instituciones y prácticas antidemocráticas no puede ser inclusivo.

El extractivismo es antidemocrático

La democracia no se define solo por la legitimidad constitucional-representativa, ni sólo por la separación y el ejercicio autónomo de los poderes del Estado.  Gobiernos legítimos, elegidos con el voto popular, pueden seguir la práctica de someter a sus críticos u opositores, de facilitar la concentración de la riqueza, de permitir la posición de dominio y el abuso del poder, de discriminar y no tomar en cuenta a los pueblos indígenas, y de despreciar las condiciones de vida y los niveles de ingreso de los trabajadores. Y, en este caso, claro está, estamos frente a gobiernos antidemocráticos; frente a gobiernos que no practican la democracia republicana y que, por lo tanto, no evitan el dominio de unos sobre otros ni les importa la pérdida del ejercicio de la libertad por la ausencia de condiciones materiales de existencia.

Las instituciones políticas no democráticas son oligárquicas, concentran el poder en «pocas manos» y evitan la aplicación de restricciones al ejercicio de este poder. Estas instituciones políticas son las que generan instituciones económicas funcionales a los intereses de la oligarquía, es decir, son las que extraen recursos del resto de la sociedad para su propio beneficio. En nuestro país, la presencia de este tipo de instituciones políticas y económicas «extractivas» --como las denomina Acemoglu--, ha sido una constante desde la colonia. Este «extractivismo» siempre fue rentista y poco innovador; se mantuvo sobre la base del aprovechamiento de la renta de los recursos naturales por las respectivas oligarquías que se sucedieron en el tiempo. Nos hizo –en momentos distintos de nuestra historia—un país guanero, salitrero, cauchero, azucarero, algodonero, «productor» de anchoveta, petrolero y minero, es decir, un país primario exportador que miraba sólo a los mercados externos. El «extractivismo» creó un Perú Oficial que marginó, excluyó y empobreció al Otro Perú de la sierra, de la selva y de las barriadas de la costa del país.

El crecimiento inclusivo no es «extractivista»

El candidato Ollanta Humala en su Compromiso con el pueblo peruano de marzo de 2011, decía: «Las sociedades democráticas se fundamentan en el pluralismo. Ese pluralismo que es bastante extendido y rico en nuestro país, supone la existencia de diferentes puntos de vista (…). La democracia será más fuerte en la medida en que esa diversidad, que es también un derecho, esté reconocida por todos y garantizada para todos». Su rechazo a la sociedad monocorde y su adhesión al pluralismo –que sin duda compartía con sus escribidores--, situaba al candidato en el lado de los que promueven las instituciones políticas inclusivas.

Las instituciones políticas «inclusivas», son plurales y participativas, distribuyen el poder ampliamente en la sociedad, promueven la imposición de restricciones al ejercicio del poder para evitar el abuso y la corrupción, y practican el control constitucional de los gobernantes. Este tipo de instituciones políticas generan --según Acemoglu— instituciones económicas «inclusivas» que distribuyen los recursos de manera más equitativa, limitan los monopolios, crean incentivos  a la innovación y al cambio tecnológico, promueven la diversificación del aparato productivo, dan lugar a nuevas y más modernas empresas, se crean industrias, fábricas, aumenta el empleo y los salarios, y se elimina la práctica rentista.

En suma, la redistribución de los recursos e ingresos y la diversificación productiva son fundamentales para impedir la constitución de oligarquías y, fortalecer la democracia y las instituciones políticas «inclusivas». El crecimiento económico inclusivo y las instituciones políticas «inclusivas» generan un proceso reforzado de innovación política y económica: el fortalecimiento de la democracia es acompañado por el progreso tecnológico. Como dice Acemoglu, economías basadas en la represión salarial y de la mano de obra y en sistemas tales como la esclavitud y la servidumbre, no son muy innovadoras.

A modo de conclusión

El candidato Ollanta Humala hizo una propuesta de Crecimiento Inclusivo en su Compromiso con el pueblo peruano que incluía la regulación ambiental y la consulta previa. Ofreció adoptar políticas públicas orientadas a diversificar nuestra economía y a incorporar mayor valor agregado a lo que producimos, para que el crecimiento --hoy basado en los altos precios de las materias primas--, no esté sujeto a los vaivenes del mercado internacional. Asimismo, ofreció fortalecer los mercados internos y «sustentar la inversión privada, nacional y extranjera, en una verdadera revolución de la educación y en inversión en tecnología e innovación».




Artículo publicado en el diario La Primera, el sábado 28 de abril.

Sunday, April 22, 2012

Es necesario cambiar el actual estilo de crecimiento

El grado de diversificación productiva e industrial es lo que diferencia a los países desarrollados de los subdesarrollados. Los subdesarrollados como el nuestro tienen una estructura productiva básicamente especializada y poco diversificada, mientras que los desarrollados tienen una estructura productiva diversificada y tecnológicamente más homogénea. Por eso las exportaciones de los países desarrollados son manufactureras y diversificadas, mientras que nuestras exportaciones siguen dominadas por los productos tradicionales como los minerales. Estas diferencias expresan por qué en nuestros países hay un problema de orientación de las inversiones que no existe en los países industrializados. Las inversiones, sobre todo las extranjeras, se dirigen fundamentalmente a la explotación de actividades donde existe alta renta natural (como la minería) y a sectores de servicios de alta tecnología con mercados cautivos (como la telefonía).

El crecimiento rentista y los términos del intercambio

Los estilos de crecimiento asociados a este tipo de inversiones reprodujeron la situación de exclusión y desigualdad de parte importante de la población.  Hay una distribución de activos económicos y políticos que es funcional a estos estilos de crecimiento. Sus impulsos provienen fundamentalmente del exterior. Solo como ejemplo, en los últimos 60 años tuvimos crecimiento rápido y sostenido durante 6 o 7 años sólo en dos períodos de términos de intercambio favorables. El período 1960-1966 (el PBI y los términos de intercambio crecieron a las tasas de 7.3%  y de 4% promedio anual); y, el período 2001-2007 (el PBI y los términos de intercambio crecieron a las tasas de 6.2%  y de 8% promedio anual). En los dos últimos años, luego de la crisis de 2008-2009, el PBI y los términos del intercambio crecieron a las tasas de 7.8% y 11.5% promedio anual. Episodios breves de alto crecimiento también están asociados a mejoras igualmente breves en los términos del intercambio.

¿Por qué nuestro país sigue este patrón de crecimiento que le impide industrializarse e integrarse socialmente? La respuesta es política. Hemos sido gobernados por una élite que concentra el poder político que se beneficia a expensas de la mayoría de la población. Esta concentración del poder, que según Acemoglu y Robinson se origina en el período colonial, se mantuvo con diversas y cambiantes coaliciones con el poder económico extranjero. Estos autores, en su reciente libro Why Nations Fail, dicen que las instituciones políticas y económicas de nuestros países de los pasados 500 años fueron moldeados por el colonialismo español. Hemos heredado el sometimiento de la oposición, la apropiación y concentración de los recursos, la discriminación de los pueblos indígenas, y el desprecio por las condiciones de vida y los niveles de ingreso de los trabajadores.

La resistencia a la innovación y a la diversificación productiva 

Este legado institucional colonial se reprodujo a lo largo de nuestra vida independiente. Los gobiernos de facto o los gobiernos elegidos en los pocos episodios democratizadores, siempre terminaron asociados o capturados por los grupos de poder económico. Así se favoreció al monopolio, al abuso de poder económico,  y se bloqueó la distribución amplia y plural del poder, y una más equitativa distribución de los recursos y de los ingresos que hubiera permitido modernizar la sierra y la selva del país.

Los pocos intentos modernizadores ocurridos en el siglo veinte (Leguía y Velasco) ni lograron superar la fractura entre el Perú Oficial y el Otro Perú empobrecido y discriminado del que nos habla Matos Mar, ni dieron lugar a procesos democratizadores que redistribuyeran el poder económico e impulsaran cambios tecnológicos sostenidos.  La resistencia de los que controlan el poder político, o gobiernan sin haber sido elegidos, impidió la creación de incentivos para orientar la inversión nacional hacia la industrialización y desarrollar mercados internos.

Los períodos de rápido crecimiento económico registrados en nuestro país en el último siglo y medio, no están asociados a cambios técnicos sino a factores externos. El guano, la anchoveta, el algodón, el petróleo, el cobre, el oro y otros productos de exportación tradicional, fueron los responsables de intermitentes periodos de crecimiento.  En 1960 la exportación de minerales e hidrocarburos representaba el 46.9% del total, la lana el 16.4% y los productos pesqueros el 11.3%; y, el azúcar y el café el 16.3%. Similar porcentaje para estos productos se registra en 1940, pero también en 1970. Sólo cambia la composición; unos productos se hacen más importantes que otros. Por ejemplo, en 1970 los productos pesqueros representan el 33.6% del total exportado, los minerales e hidrocarburos el 45.9%; y los productos agrícolas el 15.4%. El dominio de las exportaciones tradicionales continua en la actualidad (representan el 77.4% del total), mientras que la participación de los minerales e hidrocarburos es de 69.3%.

A modo de conclusión

Los estilos de crecimiento, incluyendo el actual que acentúa la especialización productiva, no se han sustentado en cambios tecnológicos ni, por lo tanto, en la diversificación productiva. El crecimiento rápido con estos estilos de crecimiento basados en la extracción de rentas más que en el cambio técnico, terminan o colapsan –como dice Acemoglu-- ya sea por los conflictos sociales que generan o porque la ausencia de innovación y de industrialización les pone un límite.



Publicado el el diario La Primera, el sábado 22 de abril.

Sunday, April 15, 2012

Propuesta de Roadshows internos y otras tareas del MEF

La práctica de los roadshows para atraer inversión extranjera se inicia con el «fujimorato». El manejo irresponsable de la deuda pública y el desastre económico que provocó el gobierno de García (1985-1990), aislaron al país de los mercados financieros internacionales. El golpe de Estado del año 1992 --ya se había apresado a los principales líderes del terrorismo— agravó su aislamiento. Para superar esta situación e impulsar el crecimiento económico, el «fujimorato» optó por la promoción de la economía (roadshow) como plaza rentable y segura para las inversiones extranjeras; y, con el mismo objetivo, la dictadura ofreció contratos de estabilidad jurídica y tributaria, facilidades tributarias por depreciación acelerada y reinversión de las utilidades, y, con la nueva constitución de 1993, convirtió en contratos ley los contratos de estabilidad tributaria firmados con el capital transnacional.

¿Cuál será el contenido del anunciado roadshow del MEF?

La práctica de los roadshow en el extranjero continuó hasta la fecha. El gobierno de Ollanta Humala acaba de autorizar mediante resolución suprema el viaje a Londres del titular del MEF para promover inversiones extranjeras en el país, los próximos días 16 y 17. Este roadshow ha sido organizado por la asociación denominada inPeru vinculada exclusivamente al mundo de las finanzas (Bolsa de Valores, CAVALI, AFP, ASBANC, PROCAPITALES y la Asociación Peruana de Finanzas). No hay representantes de los gremios de la agricultura y la industria y, tampoco, de la ciencia y tecnología.

También viaja el responsable de PROINVERSIÓN, pero la norma no anexa, como debería hacerlo, la cartera de proyectos que se promocionará en la plaza de Londres. Es indispensable que PROINVERSIÓN publique la cartera de proyectos con indicación de sus objetivos, de sus costos, de la modalidad de su ejecución y la evaluación de impacto de cada uno de ellos, para no repetir el carácter de los roadshows de gobiernos anteriores. Con esta información sabríamos si los proyectos a promocionarse se inscriben o no en la concepción de una economía socialmente inclusiva propuesta en la Hoja de Ruta.

La novedad del roadshow del titular del MEF debe ser, imagino, el anuncio de que el gobierno de Ollanta Humala da la bienvenida a todas las inversiones extranjeras que respeten los estándares laborales básicos, que transfieran tecnología, que respeten el medio ambiente y que tributen con justicia. Estas fueron las condiciones que Ollanta Humala anunció durante la campaña electoral.

Agenda para roadshows internos

Es bueno atraer la inversión extranjera que cumpla con esas condiciones. Pero también sería importante que el MEF promueva la inversión productiva privada nacional, mediante presentaciones a los productores agrícolas e industriales sobre oportunidades de inversión en la sierra y la selva del país, que claramente muestren la superación de las restricciones de mercado y financiamiento que enfrentan los empresarios nacionales.

Con ese fin, PROINVERSIÓN junto con CEPLAN y los Gobiernos Regionales, bajo un esquema de macro-regiones transversales, debe identificar proyectos de infraestructura (vial multimodal, canales de riego, represas y otros) para facilitar la integración y el desarrollo de mercados regionales. Asimismo, debe identificar proyectos productivos agrícolas, agro-industriales e industriales con el objetivo de lograr a mediano plazo la soberanía alimentaria y la diversificación del aparato productivo. Todos estos proyectos deben ser promocionados ante empresarios privados nacionales.

Pero no es suficiente. En los roadshows internos  (no me gusta el anglicismo, pero lo uso para contrastar con su empleo puramente meteco) también deben presentarse mecanismos de financiamiento para esa cartera de inversiones. Hay dos mecanismos que pueden ser trabajados para ser ofrecidos.

El primero es el financiamiento a través del mercado de capitales en moneda nacional (cuyo desarrollo depende del MEF). Para facilitar las emisiones privadas de bonos a distintos plazos, debe adecuarse la respectiva normatividad sobre procedimientos y costos. Así aumentará la oferta de papeles en el mercado para los inversionistas financieros como las AFP. Esas adecuaciones deben facilitar emisiones de deuda (individuales o en asociaciones solidarias) garantizadas, para reducir el riesgo que representa el emisor privado (que puede ser una pequeña o una mediana empresa).

El segundo es el AgroBanco con un sistema de crédito distinto al actual. El AgroBanco puede constituir fondos de garantía (capitalizables) colocando bonos en el mercado de capitales. Con base a estos fondos emitiría cartas de garantía por programas de cultivo para que las empresas del sector puedan obtener créditos a tasas competitivas en el sistema financiero privado (bancos, cajas, edpyme, etc.).  El proceso que culmina en las cartas de garantía y la supervisión del ciclo del cultivo por las agencias agrarias, no podemos explicarlo en este corto artículo.

A modo de conclusión

Por último, para contribuir a la diversificación del aparato productivo, el MEF debe facilitar la ampliación de las exportaciones con procesamiento tecnológico y mayor valor agregado, y premiando la innovación y las transferencias tecnológicas a la economía. Sólo hasta aquí, porque el MEF no tiene tanta imaginación para también proponer una revolución educativa que haga énfasis en la calidad y en el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Además, es preciso que se convenza que el salto al desarrollo inclusivo requiere de un ministerio dedicado a la ciencia, la tecnología, la innovación y la competitividad.



Publicado en el diario La Primera, el sábado 14 de abril.

Saturday, April 07, 2012

Democracia, mercado y justicia social

El plan de gobierno nacionalista La Gran Transformación (LGT) sigue siendo motejada de estatista y anti mercado. Esta calificación difundida por los medios de comunicación masiva, bloquea la curiosidad por su lectura e impide que se desarrolle un debate enriquecedor. Este artículo pretende motivar su lectura difundiendo su marco conceptual y sus grandes objetivos de cambio y construcción del país.

El punto de partida del Plan

El país no ha terminado de construirse como NACIÓN. Esto es también la constatación que hace Matos Mar en su reciente libro Perú: Estado desbordado y sociedad nacional emergente. La razón es la persistencia de la desigualdad y la desarticulación económica y social. Hay desconexión entre la economía y la geografía y demografía del país, junto a una desigualdad de ingresos y de acceso a servicios sociales básicos que mantienen alejados de la modernidad a las poblaciones de la sierra y de la selva. La economía crece, pero con un sector de servicios y comercio que explica el 55.6% del producto, y una agricultura que aporta solo el 6,7% del producto En estos dos sectores se ubican el 82.4% de la PEA ocupada (56.8% y 25.6%, respectivamente) y gran parte de las empresas de «1 a 10 trabajadores»  donde el ingreso promedio es de 794.7 soles mensuales.

El modelo neoliberal se impuso en esta sociedad heterogénea y donde el Estado, tomado por los grupos de poder económico, no llega a importantes áreas demográficas y geográficas del país ni responde a las necesidades del desarrollo nacional.

La democracia republicana

El plan propone practicar una forma republicana de gobierno, con mecanismos explícitos de evaluación y control constitucional de los gobernantes. La democracia republicana no solo debe garantizar la separación de poderes y la vigencia plena de los derechos civiles, sociales, políticos y humanos, sino también la generación de condiciones materiales de existencia a los pueblos de la sierra y de la selva, excluidos, discriminados y maltratados desde la colonia. Este es el requisito para el ejercicio pleno de la libertad.

La práctica de la evaluación y control constitucional de los gobernantes elegidos por el pueblo, impedirá que estos gobiernen en función de los intereses de minorías económicas que no tienen la legitimidad del voto popular. Con este ejercicio corrupto de la función de gobierno se perpetuaron la desigualdad y la desarticulación económica, social y política del país.

De otro lado, el gobierno republicano, por definición, debe asegurar el ejercicio pleno de la libertad, dotando de condiciones materiales de existencia a todos los que carecen de ellas. Cambiará así el modo de hacer política restituyéndole el carácter de instrumento de la justicia. El resultado será el desarrollo de una verdadera sociedad civil donde la libertad republicana se hace efectiva.

La Economía Nacional de Mercado

La desigualdad y la desarticulación del país no solo impiden concluir la construcción de la Nación, sino también el desarrollo de los mercados internos. Las poblaciones pobres y excluidas no llevan en el bolsillo su conexión con la sociedad. Por eso, la economía nacional de mercado es concebida como el sustrato económico de la construcción de la Nación. Se parte de una concepción del mercado como institución social. Y el diseño institucional que se propone vincula al mercado con el orden republicano, con un orden donde los hombres son libres porque tienen las condiciones materiales para serlo. Y en línea con el pensamiento republicano de Adam Smith, el mercado debe ser regulado para impedir o eliminar las asimetrías de poder e información.

El plan LGT no es, por lo tanto, estatista, es pro mercado. Concibe al mercado como la institución que permitirá reducir la dependencia, la dominación y la exclusión. El mercado regulado no puede ser una amenaza contra la libertad republicana, sino todo lo contrario. Esta institución asignará recursos de manera efectiva y apropiada siempre que los individuos participantes en él tengan independencia material y que el proceso de intercambio no genere una distribución de recursos que de lugar a relaciones de dominación, a la tiranía plutocrática. La intervención del Estado en este caso debe orientarse a evitar la acumulación notoria de poder económico privado que es el origen de la exclusión social y política, y de la erosión de la capacidad del gobierno para promover y defender la comunidad política de ciudadanos libres.

Construcción de Nación y desarrollo de mercados internos

La desigualdad y desarticulación hacen inviable el futuro del país como NACIÓN. Por lo tanto, cambiar radicalmente esta situación significa construir una comunidad política de ciudadanos libres y con iguales derechos. En la NACIÓN así concebida y construida se generará igualdad de oportunidades y de acceso a la justicia, educación, salud y servicios básicos.

De otro lado, para superar la desigualdad y la desarticulación se propone construir una economía nacional de mercado abierta al mundo, que conecte la costa, la sierra y la amazonía del país. Con el desarrollo y expansión de mercados internos, se industrializará la producción de las materias primas, se potenciará a las medianas, pequeñas y microempresas, y aumentarán las oportunidades de empleo.

Pero, en concordancia con el republicanismo, en esta economía se fomentará la competencia contra el monopolio y se impedirá el retorno al latifundio. Solo asegurando una amplia dispersión de la riqueza se logrará limitar la acumulación de poder económico.

Así, construir Nación y desarrollar mercados internos es parte de un mismo proceso de transformación.



Publicado en el diario La Primera, el viernes 6 de abril.

Sunday, April 01, 2012

Los Deberes de la Política Fiscal

La contribución del Estado a la modernización de la economía y al desarrollo integrado de la nación, fue limitada en las últimas décadas por la política fiscal que restringió los gastos en educación, salud, saneamiento e infraestructura. Su énfasis en el cumplimiento de metas de déficit o superávit como porcentaje del PBI le quitó al gasto su carácter de instrumento de política. Fijada esta meta, el presupuesto de gastos se gestionaba de manera inercial e incremental, basándose  en las estructuras de gasto de los años previos para luego debatir la asignación de los recursos adicionales disponibles.

Política fiscal, inversión pública y gasto social

Este tipo de política fiscal redujo sustancialmente el gasto en inversión pública como porcentaje del PBI. De 6.0% en el período 1981-1987, bajó a 4.3 en el período 1991-2000 y a 3.2% en el período 2001-2008. En 2009-2010 subió a 5.6%; fue la primera vez que se enfrentó los efectos de la crisis externa con el aumento de la inversión pública. En el año 2011, no obstante el escenario internacional de recesión, el gasto en inversión fue de solo 4.6% del PBI. En términos reales la inversión se contrajo en 17.1%, después de haber crecido a la tasa promedio anual de 24.2% en los años 2009-2010. Con esta caída de la inversión el actual ministro logró un superávit fiscal de 1.8%.

Otro de los efectos fue la restricción de los gastos en educación. En la segunda mitad de los años 1970 se gastó en educación, en promedio, 3.5% del PBI y 3.9% del PBI en 1986-1987. En la década de 1990 descendió a 2.5% del PBI; después aumentó hasta 2.81% en el período 2000-2010. En los años 2011 y 2012, el gasto se estanca en 2.8% del PBI. No alcanzamos siquiera el promedio de la región latinoamericana que es de 4.4% del PBI. Los otros gastos sociales tienen similar comportamiento.

Por otro lado, en el primer presupuesto formulado por el gobierno actual --que enarbola la bandera de la inclusión social y de la revolución educativa--, el gasto social como porcentaje del PBI no aumenta. Según los PIAs, este gasto (saneamiento, vivienda y desarrollo urbano, salud, educación y protección social) aumentó 9.7% en 2010, 16.7% en 2011 y 9.6% en 2012. El gasto social como porcentaje del PBI fue de 5.73% en 2009, 5.53% en 2010, 5.77% en 2011 y 5.67% en 2012.

La necesidad de una nueva política fiscal

La inercia del MEF mantiene un presupuesto centralizado con más del 50% para Lima donde la pobreza es de 13.5%. No resuelve el efecto distorsionador del canon minero, y formula presupuestos regionales sin considerar los indicadores de pobreza. Los presupuestos (PIAs) per cápita son más bajos en los departamentos donde la pobreza supera el 55% (Huancavelica, Apurímac, Huánuco y Puno). No hay correlación estrecha entre la magnitud de estos presupuestos y la incidencia de pobreza.

La política fiscal debe contribuir al logro de la estabilidad macroeconómica, a eliminar el déficit de servicios en educación, salud, agua, saneamiento, electrificación y protección social, y a cerrar la brecha de infraestructura. La inversión pública y la redistribución de los recursos ordinarios favoreciendo a los que no tienen canon, son los instrumentos más importantes para lograr el desarrollo equilibrado de todas las regiones del país. Hay que liberar al gasto de las presiones contractivas que ocurren cuando los ingresos fiscales disminuyen durante la fase recesiva del ciclo.

La inversión pública debe aumentar hasta situarse en no menos del 7% u 8% del PBI. Lo mismo debe hacerse con el gasto social. Para ello debe cambiar la estructura de financiamiento del gasto público total, reperfilando la deuda, reduciendo y redistribuyendo el monto de sus servicios por un período largo. Así, al mismo tiempo que se aumenta notoriamente la duración de la deuda, se «aplana» el monto de sus servicios con operaciones de manejo de deuda.

El 50.9% y el 50.7% de los servicios de la deuda externa e interna, respectivamente, se concentran en los próximos 7 años (véase gráfico). Si no se reperfila la deuda el gobierno actual tendría que pagar por amortizaciones e intereses un promedio de 3,376 millones de dólares anuales. Este monto puede ser reducido para liberar 1,500 a 2,000 millones de dólares para destinarlos a gastos sociales e inversión pública.
Grafico

El aumento de la presión tributaria también modifica la estructura de financiamiento. No es suficiente combatir la evasión y la elusión, es preciso modificar la composición de la tributación incrementando el peso de los impuestos directos (sin poner el énfasis en los que provienen de las rentas por trabajo),  y eliminar las exoneraciones sectoriales, regionales y otras ventajas tributarias especiales que no cumplen su cometido. Con un mayor peso para los impuestos directos se elimina el sesgo inequitativo de la tributación hoy dominada  por la imposición indirecta.

A modo de Conclusión: regla contracíclica y mercado de capitales

Para gestionar de modo eficiente la política fiscal y evitar solicitar excepciones legales cuando es inevitable el incumplimiento de las reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, se debe introducir una regla contracíclica basada en el superávit estructural que hace sostenible la deuda.

También hay que cambiar la estructura de la deuda aumentando notablemente la participación de la deuda interna en soles y, por cierto, reduciendo el ratio de deuda a PBI. Actualmente el 62% de la deuda pública está en moneda extranjera y, por lo tanto, esta sujeta al riesgo cambiario. Además, la profundización y la mayor liquidez del mercado interno de deuda soberana permitirá desarrollar el mercado de capitales en soles.


Publicado en el diario La Primera, sábado 31 de marzo.