Por una nueva política fiscal responsable

OTRA MIRADA 18. 02. 2021
Por: 

Félix Jiménez



Economista Ph.D. Profesor Principal de la PUCP 

La crisis financiera del 2008-2009 y la crisis ecológica-social a escala mundial, ya habían mostrado los límites del neoliberalismo. Sin embargo, tuvimos que pasar por la terrible experiencia del Covid19, para recién reconsiderar el papel del Estado en la economía. Dominados durante 30 años por la ideología del mercado autorregulado, los gobiernos de nuestro país, sin excepción alguna, precarizaron los servicios públicos de salud, educación y seguridad social, deterioraron la infraestructura y la conexión moderna del país convirtiendo a la inversión pública en un factor de ajuste fiscal, e hicieron de la austeridad un fin en sí mismo.  

La solidez engañosa de las cuentas públicas

Cuando el déficit fiscal comenzó a crecer después del fin del superciclo de las materias primas 2003-2013 llegando a -3.0% del PBI en 2017, el MEF anunció que iniciaría en el año 2019 la consolidación fiscal (reducción gradual del déficit con recortes presupuestales) hasta alcanzar un déficit de -1.0% en el año 2021 (Marco Macroeconómico Multianual 2019-2022 de agosto de 2018). En 2019 el déficit se redujo a -1.6% y la tasa de crecimiento del PBI bajó a 2.2%, menor que la proyectada de 4.0%. En el periodo 2003-2013 el PBI había crecido a la tasa de 6.2% promedio anual y en los años 2014-2018 lo hizo solo a la tasa de 3.2% anual. La consolidación fiscal debilitó el magro crecimiento de la economía.

En plena pandemia, en el MMM 2021-2024 de agosto de 2020, luego de señalar que el año terminaría con un déficit fiscal de -10.7% del PBI, el MEF anunció la reducción del déficit a -6.2% en 2021 hasta llegar a -1.0% en 2025. Esta propuesta de consolidación fiscal no consideraba la posibilidad de una segunda ola de la pandemia ni la incertidumbre sobre la adquisición de la vacuna y mucho menos la fecha en la que el 70% u 80% de la población estaría vacunada. 

La prisa por la consolidación fiscal —sin conocer los efectos de la relajación de las medidas contra el contagio que acompañaría a la cuarta y última fase de la reactivación— dejó de lado la urgencia de una rápida ampliación y mejora de la capacidad médica y hospitalaria, medida que hubiera ayudado a enfrentar en mejores condiciones la segunda ola de contagios. No hay suficiente oxígeno, no hay adecuada infraestructura hospitalaria y tampoco hay certeza de cuando se terminará de vacunar a la mayoría de la población. El sistema de salud está al borde del colapso.

Cada vez que iniciaba un proceso de consolidación fiscal, el MEF ofrecía adoptar medidas para aumentar los ingresos tributarios. Sin embargo, la presión tributaria es increíblemente baja. En el periodo 2000-2019 su valor promedio fue de 15.1% del PBI ¡con un coeficiente de variación de 9%! Aumentó en los años del superciclo de las materias primas 2003-2013, alcanzando un promedio de 15.7%; pero, después, en los años 2014-2019 se redujo a 14.8%. Según información para el año 2019, la presión tributaria promedio en América Latina fue de 23.1% y en los países de la OCDE de 34.2%. El PBI del Ecuador es 47.4% del PBI de Perú, pero tiene una presión tributaria 39.2% mayor.  

El mantenimiento de déficits fiscales relativamente bajos con los recurrentes procesos de consolidación fiscal, se exhiben como ejemplo de solidez macroeconómica. Sin embargo, se trata de una solidez engañosa, porque se logra a costa de la precarización de los servicios públicos, con un comportamiento cuasi cómplice con un régimen tributario regresivo, perforado con exoneraciones atemporales y con un alto porcentaje de evasión y elusión. 

Nuevo esquema de financiamiento para la sostenibilidad fiscal

La solidez macroeconómica no puede divorciarse de la justicia social. Mantener cuentas públicas sostenibles con justicia social debe ser un compromiso con la democracia. Esto significa recuperar el papel del Estado para, mediante la política fiscal, contribuir activamente a la solución de los problemas sociales y económicos, e iniciar el cambio del estilo de crecimiento y acumulación de capital en función del bien común. Este compromiso de la política fiscal supone: 

a) Apoyar a familias y empresas durante el tiempo que dure los confinamientos para disminuir la tasa de letalidad de la segunda ola y quizá de una tercera ola del virus;

b) Promover la producción nacional de equipamiento médico, la ampliación de la infraestructura hospitalaria y la investigación en ciencias básicas y aplicadas; 

c) Ejecutar un plan de inversiones públicas en infraestructura para conectar mejor la economía con la demografía y geografía del país, y desarrollar mercados internos;

d) Apoyar el desarrollo del Programa de Garantías Concursable de Empleo y Diversificación Productiva (PEDP); y, 

e) Proporcionar una renta básica —lograda la «inmunidad de rebaño»— para los trabajadores desempleados, la población de ingresos bajos y a los pobres.  
Los gastos asociados a estas tareas requieren de un nuevo esquema de financiamiento.  (Afortunadamente no se parte de «cero recursos», pues el Estado tiene 75.2 mil millones de soles depositados en los bancos nacionales). Los componentes de este nuevo esquema son: 

a. Reforma integral del sistema tributario para hacerlo menos regresivo y aumentar la presión tributaria en cuatro o cinco puntos del PBI.  Se debe tomar medidas drásticas contra la evasión y elusión tributaria, y eliminar todas las exoneraciones otorgadas durante el periodo neoliberal. Puede incorporarse un nuevo sistema de exoneraciones y subsidios temporal, de acuerdo al objetivo de diversificación productiva con desarrollo de mercados internos.  

b. Aplicación de un impuesto temporal a la riqueza acumulada para garantizar los créditos del programa de empleo y diversificación productiva (PEDP).

c. Endeudamiento público en soles para financiar el plan de inversiones públicas en infraestructura económica y social.  Se debe implementar progresivamente la aplicación de la «regla de oro de la inversión pública» según la cual el endeudamiento debe destinarse sólo a financiar el gasto de inversión y no el gasto corriente. 

d. Incrementar el límite del endeudamiento público a 35% del PBI. El apuro por las medidas de consolidación fiscal proviene de los incrementos significativos de la deuda como resultado de la caída de la producción. El aumento del límite permitirá un manejo más flexible del gasto para superar los efectos de la pandemia y financiar las inversiones en infraestructura. Además, se debe poner un límite a la deuda pública en moneda extranjera: no debería sobrepasar el 20% de la deuda pública total. 

e. Garantizar el endeudamiento privado mediante emisiones de bonos en soles. Aparte de los créditos garantizados de la banca comercial, el PEDP contempla la emisión de bonos en soles de mediano y largo plazos, garantizados por el Estado, por parte de las pequeñas y medianas empresas de las distintas regiones del país, individualmente o asociadas, y eventualmente de las grandes empresas.  Las condiciones para el otorgamiento de las garantías pueden ser: inversiones para la producción agroindustrial y la industrialización de algunos recursos minerales; generación de empleo con derechos sociales; e inversiones dirigidas al desarrollo industrial manufacturero (metalmecánica, máquinas y herramientas para la agricultura y otras actividades productivas generadoras de empleo con protección social, etc.).