Tuesday, September 20, 2016

Hay otra manera de hacer política fiscal


Alfredo Thorne tiene la oportunidad de pasar a la historia. Él puede ser el iniciador del cambio estructural y de la modernización que requiere nuestro país. Es verdad que para diversificar el aparato productivo (estimular el desarrollo industrial y agroindustrial) no es suficiente la política fiscal, pero es necesaria y puede desatar un proceso que obligue a los otros sectores y al BCR a actuar. Veinticinco años de crecimiento primario exportador no han servido para resolver los problemas estructurales de nuestra economía. El actual estancamiento internacional debe ser, entonces, una oportunidad para reducir su dependencia de las fluctuaciones de los términos del intercambio, mediante un proceso de diversificación productiva que puede empezar con el desarrollo de mercados internos. «No hay que olvidar que el problema central en países con escaso desarrollo industrial y agrícola como el nuestro no está en la magnitud de la inversiones privadas domésticas, sino en la orientación de su asignación» (véase nuestro artículo del 01/08/2015).
 
Política fiscal y estímulo a la inversión privada nacional
 
La política fiscal puede jugar un papel fundamental para orientar la asignación de la inversión privada nacional hacia la diversificación productiva. Lo puede hacer mediante un plan multisectorial de inversiones de mediano y largo plazo en infraestructura económica y social (ferrocarriles, carreteras, represas y canales de riego, puertos, aeropuertos, institutos tecnológicos, hospitales, policlínicos, colegios, agua y desagüe,  electrificación, etc.), desde una perspectiva macro regional y bajo un nuevo ordenamiento territorial. La historia económica enseña que este tipo de inversión pública  es «el mejor mecanismo de atracción de la inversión privada nacional y de creación de mercados internos».
 
Optar por este plan significa reorientar el gasto del Estado priorizando las inversiones. Con este fin se debe introducir la Regla de Oro de la política fiscal, según la cual el endeudamiento del gobierno debe destinarse a financiar solo el gasto de inversión y no el gasto corriente. (Véase capítulo IV de mi libro Reglas y Sostenibilidad de la Política Fiscal, 2008). Ciertamente, no todo el presupuesto de los planes de inversión debe ser financiado con endeudamiento público. En el plan también se debe determinar los proyectos de inversión que requieran de las asociaciones público privadas (APP), con criterios de evaluación de sus efectos distributivos y fiscales. Es indispensable que se determine una unidad especializada dentro del MEF responsable del banco de información y de la evaluación (ex ante y ex post) de los respectivos contratos. (Sobre este tema véase Germán Alarco, Ventajas y desventajas de las APP en América Latina. 2015)
 
El otro mecanismo con el que cuenta el MEF para reorientar su política fiscal hacia el cambio estructural, es el mercado de deuda pública doméstica. El ministro Thorne ya dio una buena señal. Ha dicho que «retirará hasta US$ 6,000 millones de deuda externa en dólares para cambiarla a deuda interna en soles, mediante prepagos, intercambio o canje de deudas y recompras de deudas». Esta operación, como ha explicado Thorne, permitirá «enfrentar de una manera más sólida la posible subida de tasas de la Reserva Federal».
 
La deuda externa (US $  24,671 millones) representa, al 30 de junio de este año, el 55% del total. Esto quiere decir que 55% de la deuda pública está expuesta al riesgo cambiario. Cuando el precio del dólar sube, se requiere más soles para pagar un mismo monto en dólares de servicio de la deuda externa. En realidad el ministro debería contemplar la posibilidad de un plan de sustitución de deuda externa por interna cuyo objetivo sea reducir al máximo el peso de la deuda en dólares y de esta manera liberar recursos (soles) para inversiones. Esto implica no endeudarse más en dólares. Se debe desistir, entonces, de la propuesta de emisión de deuda en dólares por US$ 1,769 millones en el año 2017. «Un gobierno que pueda emitir deuda en su propia moneda —dice Robert Skidelsky— puede fácilmente mantener tasas de interés bajas».
 
En consecuencia hay que darle mayor impulso al programa de creadores de mercado de deuda pública doméstica; hacerlo más líquido y profundo, para contribuir con el desarrollo, en el mismo sentido, del mercado de capitales. Por su parte, el mercado de capitales debe reformarse para darle prioridad a las transacciones en moneda local y para facilitar la emisión de deuda por parte de las empresas medianas y pequeñas, bajo determinadas condiciones. El ministro dice que se «buscará un rol más protagónico del Banco de la  Nación, de COFIDE, de AGROBANCO, y del Fondo mi Vivienda». De acuerdo. Pero sobre la base de esta política, COFIDE, por ejemplo, puede garantizar la emisión de deuda en soles por parte de las pequeñas y medianas empresas (agroindustriales y manufactureras), para modernizar sus procesos de producción y aumentar su productividad. Esta es la mejor manera de caminar hacia la formalización.
 
Lo que no debe hacer el Ministro
 
En primer lugar, el ministro debe olvidarse por un tiempo de la reducción del IGV y gestionar la derogatoria inmediata de la Ley que dispone la disminución del Impuesto a la Renta. En segundo lugar, debe concentrase en el combate a la evasión y elusión tributaria. El particular debe gestionar la puesta en vigencia de la Norma XVI introducida por el Decreto Legislativo 1121 de julio de 2012 para combatir la elusión. Es una norma contra el uso de artificios legales para dejar de pagar impuestos y faculta a la SUNAT a revisar ejercicios fiscales del año corriente y hasta 4 años anteriores. Como nos recuerda Claudia Cisneros, la norma es importante «porque el Perú está decidido a entrar al club de ricos de la OCDE y el combate contra la elusión fiscal es un requisito» (CC: La Republica, 11-09-2016).
 
En tercer lugar, el ministro no tiene por qué sujetarse a la trayectoria del déficit público recomendada por el Consejo Fiscal. Se tiene que revisar la metodología de cálculo del resultado fiscal estructural. Las políticas aplicadas en los últimos veinticinco años han modificado la estructura del aparato productivo y afectado al producto potencial. La economía es menos agrícola e industrial y más productora de servicios de baja productividad (que concentra el grueso de la PEA de baja calificación); y, ha perdido mercado interno por la masiva penetración de importaciones. La especialización primario exportadora afectó negativamente al producto potencial y a su tasa de crecimiento, al sesgar la inversión hacia la construcción y la extracción minera.
 
La disminución relativa de la inversión en maquinaria y equipamiento, contrajo la tasa de acumulación de capital no residencial, bloqueó el desarrollo de actividades que promueven avances tecnológicos y, por lo tanto, afectó negativamente al producto potencial. No hay que olvidar que la política económica puede retrasar o acelerar el crecimiento económico y, por lo tanto, que «las estimaciones del producto potencial siempre siguen a la producción real».
 
 
Publicado en el Diario UNO, el sábado 17.