Sunday, August 02, 2015

Repensando la política económica para el Perú del siglo XXI (IV)

 
Al igual que las políticas monetaria y cambiaria, la política fiscal es fundamental para lograr el objetivo de construcción de motores internos de crecimiento económico. La cuenta corriente de la balanza de pagos, la inflación, los niveles de actividad y de empleo, así como la composición de la población ocupada y de la producción, son afectados por los tres tipos de políticas, en este sentido, todas están relacionadas entre sí.
 
El esquema institucional vigente de la política fiscal
 
En los años 2001-2004 se realizaron importantes cambios en el esquema institucional de política fiscal. En el año 2003 se creó el Programa de Creadores de Mercado de Deuda Pública con varios objetivos: a) mantener un perfil de deuda pública sostenible incrementando notoriamente el peso de la deuda en moneda local; b) desarrollar el mercado de capitales en soles con la generación de una curva de rendimientos (de los bonos de la deuda pública con plazos de vencimiento distintos) referencial para las emisiones en la misma moneda local; y, c) mejorar la eficiencia de la política monetaria con el aumento de la competencia en el mercado financiero originado por la expansión del mercado de capitales en soles.
 
El Programa de Creadores de Mercado puesto en marcha en marzo de 2003, permitió reperfilar la deuda pública reduciendo riesgos de refinanciamiento, pre-pagar la deuda pública externa o en moneda extranjera y disminuir significativamente el ratio de deuda pública/PBI. También se creó la curva de rendimientos en soles, que es una referencia indispensable para la emisión de deuda en moneda local por parte del sector privado. El consecuente desarrollo del mercado de capitales en soles permitiría transformar los ahorros domésticos disponibles en inversión productiva doméstica de mediano y largo plazos; pero, además, permitiría combatir la dolarización de la economía. El objetivo último de estas transformaciones era lograr que el crecimiento económico sea realmente liderado por el sector privado nacional en una economía menos vulnerable y volátil.
 
También se modificó la ley de Prudencia y Transparencia Fiscal de 1999 que limitaba absurdamente el incremento del gasto no financiero real del gobierno a 2% anual y el déficit fiscal anual del sector público consolidado a 1% del PBI. La ley que la sustituyó fue la de Responsabilidad y Transparencia Fiscal promulgada en el año 2003. Posteriormente esta sufrió otras modificaciones y se le puso el nombre de ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Sin embargo, ninguna de sus modificaciones incorpora una regla contracíclica que tome en cuenta la trayectoria del superávit primario que hace sostenible la deuda pública
 
La gestión reciente de la política fiscal
 
Si bien aumentaron las emisiones del sector privado en el mercado doméstico de capitales, estas no fueron, todas, en moneda nacional. Los dos últimos gobiernos promovieron las emisiones privadas de deuda en dólares así como la posibilidad de que otros países de la región andina financien sus inversiones en el mercado local y en moneda extranjera. Tampoco se promovió la emisión de deuda de las pequeñas y medianas empresas en el mercado de capitales.
 
Desde el segundo gobierno de García se promovió la integración de los mercados de capitales de Perú, Chile y Bogotá, de tal forma que inversionistas chilenos, colombianos y peruanos pueden negociar en los tres mercados de manera simultánea. Esta integración desnaturaliza el objetivo de convertir el mercado de capitales en soles como el mecanismo de superación de la restricción de financiamiento de los inversionistas privados nacionales, porque desincentiva la participación de pequeñas y medianas empresas locales frente a empresas de Chile y Colombia consideradas menos riesgosas por su grado de desarrollo e historial crediticio. Las emisiones de las empresas peruanas requieren en muchos casos de garantías para bajar su costo financiero.
 
Por último, en la década 2003-2013, la política fiscal siguió basándose en la fijación de metas de déficit, con lo cual los ajustes pro-cíclicos se hacían mediante las variaciones de la inversión pública. Así se descuidó la inversión en infraestructura económica y social. Los gastos en salud y educación se mantuvieron relativamente estancados. Aumentaron recién en este año. Durante los diez años de alto crecimiento, los gobiernos privilegiaron la generación de superávit primarios, los mismos que alcanzaron un promedio de 2.6% del PBI, no obstante que el ratio de deuda/PBI había disminuido significativamente. Los cálculos del déficit estructural también muestran que la política fiscal de este período fue fundamentalmente contractiva.
 
Reforma de la  política Fiscal
 
Las siguientes propuestas de reforma están orientadas a mejorar la eficiencia de la política fiscal, para promover tanto la estabilidad macroeconómica como la transformación de la estructura productiva y del actual estilo de crecimiento. Estas reformas son:
 
1)  Implementar una regla explícita contra-cíclica utilizando la trayectoria del superávit primario que hace sostenible la deuda.
2)  Reformar la estructura tributaria para hacerla más progresiva y, de esta manera, facilitar la aplicación de la regla contra-cíclica.
3)  Implementar la “regla de oro” de la inversión pública según la cual el endeudamiento debe destinarse sólo a financiar el gasto de inversión y no el gasto corriente (véase F. Jiménez, 2008).
4)  Priorizar la inversión en infraestructura pública en el contexto de un ordenamiento territorial que dé lugar a un nuevo esquema de regionalización.
5)  Reformar el mercado de capitales haciéndolo predominantemente en moneda local y para facilitar la emisión de deuda por parte de las empresas privadas pequeñas y medianas. El desarrollo y profundización del mercado de capitales en soles, mediante un mayor impulso y promoción del Programa de Creadores de Mercados, debe convertirse en un mecanismo de endeudamiento alternativo al sistema bancario.
 
A modo de conclusión
 
La inversión pública en infraestructura económica y social, en países como el nuestro, es el mejor mecanismo de atracción de la inversión privada nacional. 

 
 
 
 
 
 
Publicado en el Diario UNO, el sábado 1 de agosto