Tuesday, September 20, 2016

Hay otra manera de hacer política fiscal


Alfredo Thorne tiene la oportunidad de pasar a la historia. Él puede ser el iniciador del cambio estructural y de la modernización que requiere nuestro país. Es verdad que para diversificar el aparato productivo (estimular el desarrollo industrial y agroindustrial) no es suficiente la política fiscal, pero es necesaria y puede desatar un proceso que obligue a los otros sectores y al BCR a actuar. Veinticinco años de crecimiento primario exportador no han servido para resolver los problemas estructurales de nuestra economía. El actual estancamiento internacional debe ser, entonces, una oportunidad para reducir su dependencia de las fluctuaciones de los términos del intercambio, mediante un proceso de diversificación productiva que puede empezar con el desarrollo de mercados internos. «No hay que olvidar que el problema central en países con escaso desarrollo industrial y agrícola como el nuestro no está en la magnitud de la inversiones privadas domésticas, sino en la orientación de su asignación» (véase nuestro artículo del 01/08/2015).
 
Política fiscal y estímulo a la inversión privada nacional
 
La política fiscal puede jugar un papel fundamental para orientar la asignación de la inversión privada nacional hacia la diversificación productiva. Lo puede hacer mediante un plan multisectorial de inversiones de mediano y largo plazo en infraestructura económica y social (ferrocarriles, carreteras, represas y canales de riego, puertos, aeropuertos, institutos tecnológicos, hospitales, policlínicos, colegios, agua y desagüe,  electrificación, etc.), desde una perspectiva macro regional y bajo un nuevo ordenamiento territorial. La historia económica enseña que este tipo de inversión pública  es «el mejor mecanismo de atracción de la inversión privada nacional y de creación de mercados internos».
 
Optar por este plan significa reorientar el gasto del Estado priorizando las inversiones. Con este fin se debe introducir la Regla de Oro de la política fiscal, según la cual el endeudamiento del gobierno debe destinarse a financiar solo el gasto de inversión y no el gasto corriente. (Véase capítulo IV de mi libro Reglas y Sostenibilidad de la Política Fiscal, 2008). Ciertamente, no todo el presupuesto de los planes de inversión debe ser financiado con endeudamiento público. En el plan también se debe determinar los proyectos de inversión que requieran de las asociaciones público privadas (APP), con criterios de evaluación de sus efectos distributivos y fiscales. Es indispensable que se determine una unidad especializada dentro del MEF responsable del banco de información y de la evaluación (ex ante y ex post) de los respectivos contratos. (Sobre este tema véase Germán Alarco, Ventajas y desventajas de las APP en América Latina. 2015)
 
El otro mecanismo con el que cuenta el MEF para reorientar su política fiscal hacia el cambio estructural, es el mercado de deuda pública doméstica. El ministro Thorne ya dio una buena señal. Ha dicho que «retirará hasta US$ 6,000 millones de deuda externa en dólares para cambiarla a deuda interna en soles, mediante prepagos, intercambio o canje de deudas y recompras de deudas». Esta operación, como ha explicado Thorne, permitirá «enfrentar de una manera más sólida la posible subida de tasas de la Reserva Federal».
 
La deuda externa (US $  24,671 millones) representa, al 30 de junio de este año, el 55% del total. Esto quiere decir que 55% de la deuda pública está expuesta al riesgo cambiario. Cuando el precio del dólar sube, se requiere más soles para pagar un mismo monto en dólares de servicio de la deuda externa. En realidad el ministro debería contemplar la posibilidad de un plan de sustitución de deuda externa por interna cuyo objetivo sea reducir al máximo el peso de la deuda en dólares y de esta manera liberar recursos (soles) para inversiones. Esto implica no endeudarse más en dólares. Se debe desistir, entonces, de la propuesta de emisión de deuda en dólares por US$ 1,769 millones en el año 2017. «Un gobierno que pueda emitir deuda en su propia moneda —dice Robert Skidelsky— puede fácilmente mantener tasas de interés bajas».
 
En consecuencia hay que darle mayor impulso al programa de creadores de mercado de deuda pública doméstica; hacerlo más líquido y profundo, para contribuir con el desarrollo, en el mismo sentido, del mercado de capitales. Por su parte, el mercado de capitales debe reformarse para darle prioridad a las transacciones en moneda local y para facilitar la emisión de deuda por parte de las empresas medianas y pequeñas, bajo determinadas condiciones. El ministro dice que se «buscará un rol más protagónico del Banco de la  Nación, de COFIDE, de AGROBANCO, y del Fondo mi Vivienda». De acuerdo. Pero sobre la base de esta política, COFIDE, por ejemplo, puede garantizar la emisión de deuda en soles por parte de las pequeñas y medianas empresas (agroindustriales y manufactureras), para modernizar sus procesos de producción y aumentar su productividad. Esta es la mejor manera de caminar hacia la formalización.
 
Lo que no debe hacer el Ministro
 
En primer lugar, el ministro debe olvidarse por un tiempo de la reducción del IGV y gestionar la derogatoria inmediata de la Ley que dispone la disminución del Impuesto a la Renta. En segundo lugar, debe concentrase en el combate a la evasión y elusión tributaria. El particular debe gestionar la puesta en vigencia de la Norma XVI introducida por el Decreto Legislativo 1121 de julio de 2012 para combatir la elusión. Es una norma contra el uso de artificios legales para dejar de pagar impuestos y faculta a la SUNAT a revisar ejercicios fiscales del año corriente y hasta 4 años anteriores. Como nos recuerda Claudia Cisneros, la norma es importante «porque el Perú está decidido a entrar al club de ricos de la OCDE y el combate contra la elusión fiscal es un requisito» (CC: La Republica, 11-09-2016).
 
En tercer lugar, el ministro no tiene por qué sujetarse a la trayectoria del déficit público recomendada por el Consejo Fiscal. Se tiene que revisar la metodología de cálculo del resultado fiscal estructural. Las políticas aplicadas en los últimos veinticinco años han modificado la estructura del aparato productivo y afectado al producto potencial. La economía es menos agrícola e industrial y más productora de servicios de baja productividad (que concentra el grueso de la PEA de baja calificación); y, ha perdido mercado interno por la masiva penetración de importaciones. La especialización primario exportadora afectó negativamente al producto potencial y a su tasa de crecimiento, al sesgar la inversión hacia la construcción y la extracción minera.
 
La disminución relativa de la inversión en maquinaria y equipamiento, contrajo la tasa de acumulación de capital no residencial, bloqueó el desarrollo de actividades que promueven avances tecnológicos y, por lo tanto, afectó negativamente al producto potencial. No hay que olvidar que la política económica puede retrasar o acelerar el crecimiento económico y, por lo tanto, que «las estimaciones del producto potencial siempre siguen a la producción real».
 
 
Publicado en el Diario UNO, el sábado 17.
 

Monday, September 12, 2016

La apuesta riesgosa del ministro Alfredo Thorne


El ministro Alfredo Thorne ha optado por el ajuste fiscal gradual durante todo el período de gobierno de PPK. Propone bajar el déficit a 2.5% del PBI en 2017, a 2.3% en 2018, a 2.0% en 2019 y a 1.0% en 2021. Es, sin duda, un ajuste menos drástico que el propuesto por el ex ministro Segura, como se lee en el MMM 2017-2019 aprobado en abril de este año. Este ex ministro tuvo el descaro de proponer un déficit de 1.8 % del PBI en 2017, de 1.3% en 2018 y de 1.2% en 2019, no obstante haber sido el que provocó un aumento del déficit hasta el actual 3.4% del PBI, al exacerbar, con la reducción del impuesto a la renta, el impacto negativo sobre la recaudación tributaria de la caída de los precios de los commodities.
 
La política fiscal en los últimos años de Humala
 
Los que avalan el ajuste propuesto por Thorne, afirman que gobierno de PPK no puede seguir aplicando una política fiscal expansiva. Dicen que ya hubo un impulso fiscal positivo en los años 2013, 2014, 2015 y 2016; y, como la economía ya está creciendo a 4% promedio anual, la política fiscal –dicen estos sabios-- ya cumplió su rol expansivo. Sin embargo, como vamos a ver, esta afirmación que pertenece a uno de los miembros del llamado Consejo Fiscal, no se condice con los datos.
 
En 2013 la tasa de crecimiento del PBI fue de 5.9% y el 78% de esta tasa fue explicado por Otros servicios, Comercio, Construcción y Minería. Fue el año en el terminó el ciclo de crecimiento alto de la economía. En 2014 el PBI creció a la tasa de 2.4%, mientras la minería decreció en 2.2%. En 2015 la tasa de crecimiento del PBI de 3.3% fue explicada en cerca del 90% por Otros servicios y Minería. Finalmente, más del 50% de la tasa de crecimiento de 4.08% registrada en el primer semestre de este año fue explicada solo por la Minería; si le sumamos Otros servicios, ambos sectores explican cerca del 70% de esa tasa de crecimiento.
 
Exceptuando el año 2013, entonces, el PBI habría crecido aproximadamente a la  tasa promedio de 2.0%, sin considerar la contribución de la minería. Sin minería el crecimiento del primer semestre de este año habría sido de sólo 1.2%. Este sector creció en 2015 a la tasa de 15.5% y este año lo hará a la tasa de 20.1%, pero su crecimiento se reducirá hasta cerca de 1% en 2019.  En consecuencia la tasa de 4% registrada el primer semestre de este año no puede ser adjudicada al impulso fiscal.
 
¿Qué impulso fiscal puede ser este si descontando la contribución de la minería, la tasa de crecimiento se reduce a cerca del 2% promedio anual? ¿Qué efecto positivo importante sobre el producto puede tener un gasto fiscal que se mantuvo casi constante como porcentaje del PBI en los años 2014 (21.5%) y 2015 (21.3%)?  Tómese en cuenta, además, que desde el año 2014 la industria manufactura se encuentra en recesión (registra tasas de variación negativas). Lo que el Consejo Fiscal no dice es que se puede aumentar el espacio para aplicar una política fiscal expansiva, revirtiendo las absurdas medidas tributarias del ministro que los nombró, pero también adoptando otra política de endeudamiento para financiar el déficit que generaría la realización de las ofertas hechas por el presidente PPK (véase mi artículo del 30-07-2016).
 
La opción del ajuste fiscal no es inevitable  
 
El ministro Thorne se ha atado de manos. Con la trayectoria del déficit que el ministro se ha comprometido a respetar, no será posible cumplir con el aumento del gasto en infraestructura económica y social ofrecido por el presidente en su discurso inaugural. Podría incluso ponerse en riesgo esta misma trayectoria si se disminuye el IGV a partir de enero de 2017 y no se deroga la norma que redujo el impuesto a la renta. Con un gasto que crece a tasas moderadas, o se mantiene constante como proporción del PBI, junto a ingresos tributarios que tienden a reducirse, la posibilidad de mayores déficits aumenta y con ellos el endeudamiento público.
 
Con el ajuste fiscal propuesto y sin reformas, el ministro proyecta una tasa de crecimiento que bordea el 4% promedio anual durante el período 2017-2019. No hay explicación de cómo se logrará esta tasa y menos de cómo el crecimiento del PBI no primario se acercará al 5% promedio anual como se menciona en el MMM revisado. El ministro confía, como otros, en el contexto político favorable a los negocios, generado con la elección de PPK. Asimismo, cree que sus propuestas de reforma (como la disminución del IGV; el nuevo marco tributario con un tratamiento especial a las micro, pequeñas y medianas empresas; la reforma de ProInversión; la mayor formalización; y, el destrabe de las inversiones) permitirán incrementar la inversión privada y la tasa de crecimiento del PBI a 5% promedio anual. Pero, con un mercado internacional estancado y con mercados internos poco dinámicos, esto no será posible.
 
Se trata de una apuesta riesgosa. Que el presidente genere más confianza y que se realicen las reformas propuestas por su gobierno, no asegura para nada que la demanda agregada aumente de modo sostenido, para que los empresarios de las distintas actividades aumenten sus inversiones y la producción. Tampoco se puede afirmar que la reducción del IGV y las otras medidas de apoyo a la formalización, realmente disminuyan la informalidad y menos que aumenten la recaudación. La alta tasa de informalidad se debe al lento crecimiento del capital per cápita no residencial registrado en las últimas décadas y al hecho de que el grueso de las inversiones no se orienta a diversificar el aparato productivo (al desarrollo del agro y de la industria, por ejemplo).  
 
Si las propuestas de reforma del ministro Thorne se realizaran en un contexto de auge, no habría mucho problema. El ministro haría bien entonces en olvidarse de la reducción del IGV y concentrarse en lograr la rápida derogatoria de las medidas tributarias del anterior gobierno, en combatir la elusión y evasión tributaria, y en elaborar un programa de inversiones públicas para lograr el objetivo de modernización democrática anunciado por el presidente PPK. Hay, pues, otra manera de hacer política fiscal.  
 
 
 
Publicado en el Diario UNO el sábado 10 de setiembre   

Wednesday, September 07, 2016

Presupuesto de 2017: el inicio del ajuste fiscal


El gobierno acaba de presentar al congreso de la república el proyecto de presupuesto para el año 2017 que asciende a S/.142,472 millones y representa el 20.1% del PBI. El presupuesto de 2016 fue de S/.138,490 millones y era equivalente al 21.0% del PBI, porcentaje superior al del presupuesto actual. En cifras absolutas el monto del presupuesto de 2017 es mayor que el del año 2016 en solo S/. 3,981 millones. Esta cifra es equivalente al 0.6% del PBI y menor que el 0.8% del PBI que corresponde a la pérdida de ingresos del gobierno por las medidas tributarias del ex ministro Alonso Segura. Sin esta pérdida de ingreso que redujo la presión tributaria, el monto del presupuesto para el año 2017 como porcentaje del PBI, podría haber sido igual o mayor que el del presupuesto de 2016.  
 
El presupuesto presentado al congreso, entonces, no es expansivo, sino el inicio de un proceso de ajuste de gastos que continuará hasta los próximos dos o tres años.. En términos reales, es decir, el presupuesto de 2017 neto de inflación, prácticamente no crece. En efecto, su tasa de crecimiento nominal es de 2.88%, mientras que la tasa de inflación estimada para este año es de 3.1% y la proyectada para el próximo año es de 2.8%.  

No hay política fiscal expansiva

 
El presupuesto revela que el gobierno de PPK finalmente ha optado por el ajuste fiscal. No hay ni habrá política fiscal expansiva en los próximos años. El ex ministro Segura tuvo una gestión desafortunada. Fue incapaz de aumentar ordenadamente la inversión pública y redujo los ingresos del Estado con la reducción del impuesto a la renta que favoreció a las grandes empresas, pero no estimuló, como se pretendía, el crecimiento la inversión privada. El presidente Humala recibió una economía con superávit fiscal y en crecimiento, y, por haber elegido malos ministros de economía, le ha dejado a su sucesor una déficit fiscal (3.3% del PBI), una presión tributaria a la baja (14.5% del PBI, y una deuda pública (23% del PBI) cuya tendencia creciente asusta al FMI y a su remedo criollo denominado Consejo Fiscal.
 
Ciertamente, esta situación fiscal de aparente riesgo no es expresión de una política fiscal expansiva y exitosa aplicada por los ministros de Humala, sino de una desastrosa gestión, que ahora, sus propias creaturas, o más bien engendros, actúan como restricciones a la administración de la política fiscal por parte del actual ministro Alfredo Thorne. En efecto, el 30 de octubre de 2013 el ex ministro Luis Miguel Castilla hizo aprobar la Ley No. 30099 de fortalecimiento de la responsabilidad y transparencia fiscal, en cuyo artículo 23 crea el Consejo Fiscal “como una comisión autónoma, adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, cuyo objeto es contribuir con el análisis técnico independiente de la política macrofiscal, mediante la emisión de opinión no vinculante a través de informes, sobre: a) La modificación y el cumplimiento de las reglas fiscales (…); b) Las proyecciones fiscales contempladas en el Marco Macroeconómico Multianual; c) La evolución de corto y mediano plazo de las finanzas públicas; d) La metodología para el cálculo de las cuentas estructurales (…) y del PBI potencial y los precios de exportación de mediano plazo”. A fines del año 2015 el ex ministro Alonso Segura nombró, mediante resolución suprema, a sus integrantes para que ¡emitan opiniones independientes!.
 
Consejo Fiscal, remedo del FMI
 
La existencia de este Consejo Fiscal no tiene sentido alguno, aunque tenga opiniones no vinculantes. Hay una burocracia calificada en el MEF que hace el trabajo técnico sobre los temas que serían materia de evaluación y opinión de este Consejo, y con una especialización mayor que cualquiera de sus actuales integrantes. Por otro lado, el ministro tiene asesores que pueden involucrarse en este trabajo y discutir con sus pares del MEF y con los del BCRP, y también con los del FMI, como se hacía durante el gobierno de Alejandro Toledo.
 
Pues bien, precisamente, es este Consejo el que ha afirmado (según dicen, a pedido del ministro Thorne) que “hay relativamente poco espacio para hacer políticas fiscales expansivas”. Los miembros de este Consejo no se opusieron tajantemente a las medidas tributarias adoptadas por el ex ministro segura, ni pusieron sus cargos a disposición del que los nombró y, sin embargo, ahora dicen que los menores ingresos tributarios no solo de deben al deterioro de los precios de las materias primas y a la desaceleración de la economía internacional, sino también a las “medidas tributarias adoptadas para estimular la economía”.    
 
Este mismo Consejo opina que “según estimaciones de su secretaria técnica” (mini MEF) habría un escenario de riesgo externo extremo, pues “si se mantuviese la senda de déficits proyecta en el Marco Macroeconómico Multianual Revisado, la deuda pública se ubicaría en el año 2019 por encima del límite máximo de 30.0 por ciento del PBI establecido en la ley de fortalecimiento de la responsabilidad y transparencia fiscal”.  
 
¿De dónde saca este Consejo que el límite máximo de endeudamiento público es de 30.0% del PBI? ¿Es igualmente riesgoso, para este Consejo, un endeudamiento público externo o en moneda extranjera de 30.0 % del PBI que un endeudamiento interno en soles de 30% del PBI? 
 
El gobierno de PPK está doblemente atrapado por el fundamentalismo. Por el lado de la política fiscal, está el referido Consejo que asusta al Ministro Thorne, y por el lado de la política monetaria hay un presidente del BCRP que se opone a realizar una política expansiva en serio. Otra vez estamos frente al fantasma del piloto automático y el ministro Thorne ahora solo confía en las velitas que le pone al Congreso para que le den luz verde a sus reformas.
 
 
 
Publicado en el Diario UNO el sábado 3 de setiembre